Die Zeit des lupenreinen Autoritarismus?
Außenpolitik in einer globalisierten Welt beinhaltet zwangsläufig auch Außenpolitik gegenüber Diktaturen und Autokratien. Denn bei der Mehrheit der 193 Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen handelt es sich eben nicht um, nun ja "lupenreine" Demokratien. Laut Freedom House stehen den 88 Demokratien 107 unfreie und autoritäre Staaten gegenüber. Unter diesen Staaten gibt es bekanntlich schlimme und weniger schlimme, große und kleine, Atom- und Vetomächte, ja mittlerweile sogar EU-Mitglieder. Die Frage, wie mit ihnen umzugehen ist, ohne Werte und Glaubwürdigkeit zu verspielen, stellt sich auch für die deutsche Außenpolitik. Zumal fast jede der heutigen weltpolitischen Krisen, von Nordkorea über die Krim bis hin zum Irak, Iran und den Konflikten im südchinesischen Meer, entweder direkt durch einen autokratischen Staat ausgelöst wurde oder aus dem Machtvakuum resultiert, das der Sturz eines autokratischen Systems nach sich gezogen hat.
Der Anfang der 1990er Jahre noch als sicher geltende Siegeszug der liberalen Demokratie, der in Fukuyamas These vom "Ende der Geschichte" gipfelte, hat sich längst als Illusion herausgestellt. Im Gegenteil: Mittlerweile lässt sich eine ?Reautoritarisierung? vieler Staaten beobachten. Im Vergleich zum Jahr 2000 wird deutlich, dass die Demokratieentwicklung seit längerem weltweit stagniert. So verweist Freedom House darauf, dass die Demokratie in der Periode von 2002 bis 2005 zwar ein wenig an Boden gewann, seit 2005 jedoch weltweit zurückgeht.
Demgegenüber wächst vor allem die Zahl der defekten Demokratien, also der Länder, die autoritär regiert werden und in denen die Grundrechte gefährdet sind. Auch bislang als anachronistisch abgetane Militärputsche sind in den vergangenen Jahren zurückgekehrt. Zwischen 2006 und 2013 ergriff das Militär in Guinea, Honduras, Mauretanien, Niger, Guinea-Bissau, Mali, Bangladesch, Thailand, Fidschi, Ägypten und Madagaskar die Macht. In Mexiko, Pakistan, Ekuador und den Philippinen startete das Militär zwar keinen Putsch, schaffte es jedoch, seine Rolle als zentraler Akteur des politischen Lebens zurückzugewinnen.
Wird man also, rückblickend, dem deutschen Soziologen und Politiker Ralf Dahrendorf zustimmen müssen, der schon Ende des 20. Jahrhunderts vorhersagte: "Ein Jahrhundert des Autoritarismus ist keineswegs die unwahrscheinlichste Prognose für das 21. Jahrhundert". Hier sollte man nicht voreilig schwarzmalen, sondern die langfristigen Trends beobachten. Auch wenn die Globalisierung der liberalen Demokratie in den vergangenen Jahren stagniert, ist sie nach wie vor das attraktivste Regierungsmodell der Welt. Und wenn man sich die Tendenz seit 1990 oder gar seit 1945 anschaut, so ist die Demokratie immer noch auf dem Vormarsch. Es gibt also keinen Grund für Pessimismus oder Defätismus. Allerdings ist auch klar, dass die Entwicklung zu mehr Demokratie kein Selbstläufer ist.
Aus Fehlern lernen
Wie sollte deutsche Außenpolitik auf die Autokraten reagieren? Welche Mittel sind geeignet? Welche Instrumente stehen zur Verfügung? Welche Rolle können Menschenrechtsdialog oder Sanktionen spielen? Stützen wir Kräfte, die einen Wandel stärken oder stehen wir faktisch auf der Seite der autokratischen Beharrung? Führt Annäherung zum Wandel oder ist mehr Distanz und Auseinandersetzung angebracht? Das sind konkrete Fragen, denen sich die operative deutsche Außenpolitik gegenübersieht.
Die "klassische" sozialdemokratische Antwort auf (einige) dieser Fragen ist das Konzept "Wandel durch Annäherung", das der deutschen Entspannungs- und Ostpolitik der 1960er und 1970er Jahre zugrunde lag und maßgeblich von Egon Bahr entwickelt wurde. Der Erfolg der sozialdemokratischen Entspannungspolitik hat aber auch gezeigt, dass Stabilität ohne Freiheiten und Recht nicht von Dauer ist. Deals mit illegitimen und undemokratischen Herrschern sind manchmal unvermeidbar. Aber man kann und muss sie so gestalten, dass sie perspektivisch auf Öffnung und Transformation abzielen. Eine selbstbewusste Außenpolitik muss sich deshalb zwischen Regime und Gesellschaft nicht entscheiden. Die Entspannungspolitik hat im Ostblock das Erblühen der "Zivilgesellschaft" mit ermöglicht. Sie darf sich nicht von ihr abwenden, wenn sie beginnt, die herrschende Klasse herauszufordern.
Letztendlich gibt es kein Patentrezept für den Umgang mit autokratischen Staaten. In vielen Fällen ist Dialog der richtige Weg, teils sind Sanktionen, im Extremfall womöglich gar militärisches Eingreifen nötig. Allerdings muss das vom UN-Sicherheitsrat mandatiert sein. Allen diesen Optionen ist jedoch eins gemeinsam: Sie können nur auf Grundlage einer adäquaten Einschätzung des Gegenübers erfolgreich sein. Dabei hat die Vergangenheit gezeigt, dass Sanktionen allein nur selten (beispielsweise im Falle Südafrikas) wirksam sind. Das belegen nicht zuletzt die Fälle Kuba und Iran, die seit fast 50 respektive 30 Jahren unter Sanktionen der USA stehen bzw. standen. Zugleich dürfte die Verbreitung von Demokratie durch militärische Intervention und von außen herbeigeführte Regimewechsel spätestens seit dem Irakkrieg keine erstrebenswerte Form der Außenpolitik mehr sein.
Fakt ist: Letztendlich muss Außenpolitik von Fall zu Fall entscheiden. Das Spektrum reicht von kooperieren, ignorieren, isolieren, sanktionieren bis hin zu mandatierten militärischen Interventionen. Während sich in der Türkei und Tunesien eine Strategie der gezielten Unterstützung anbietet, dürfte gegenüber Iran und Russland eine Mischung aus Sanktionen und Kooperationsangeboten bei Verhaltensänderungen erfolgversprechender sein. Wenn ein autoritärer Staat zur Erreichung eines strategischen Ziels gebraucht wird, dann muss man mit ihm verhandeln - wie in den Nuklearverhandlungen mit Iran und Nordkorea geschehen. Auch eine Stabilisierung des Mittleren Ostens dürfte ohne die Einbeziehung der autoritären Regionalmacht Iran kaum möglich sein. Ebenso klar ist, dass eine langfristige Stabilitätspolitik in Europa eine strategische Beziehung zwischen Russland und der EU einbeziehen muss, auch wenn diese durch das Verhalten Russlands in der Ukraine-Krise einen schweren Rückschlag erlitten hat. Im Umgang mit autoritären Staaten - gerade mit Groß-, Veto- und Nuklearmächten - helfen meist nur Verhandlungen und Angebote.
Zweifelsohne gibt es im Umgang demokratischer Staaten gegenüber Autokratien weniger ruhmreiche Kapitel. So wird bis heute frei nach der Devise "Er ist zwar ein Verbrecher, aber es ist unser Verbrecher" oft mit zweierlei Maß gemessen. Der Freiheitskämpfer der einen war oft genug der Terrorist der gegnerischen Seite. Nach dieser Logik wurden die afghanischen Mudschahedin gegen die Sowjetunion aufgerüstet und der Irak Saddam Husseins gegen den Iran des Ajatollah Khomeini. Die Folgen und Spätfolgen dieser Unterscheidung zwischen "guten" und "schlechten" Autokratien sind bekannt. Auch die westliche Politik gegenüber Syriens Diktator Assad ist alles andere als ein Ruhmesblatt.
Hinzu kommt: Während man "kleine" Diktatoren sanktioniert oder gestürzt hat, macht man bis heute mit den "großen" weiterhin Geschäfte - oft genug auch mit Rüstungsgütern. Deutschland und der "Westen" müssen deshalb eine verantwortliche Rüstungsexportpolitik betreiben. Denn es unterminiert die eigene Glaubwürdigkeit enorm, wenn man die Demokratie im Munde führt, gleichzeitig aber Waffen an Diktatoren verkauft, bei denen es wahrscheinlich oder nicht ausgeschlossen ist, dass sie Waffen gegen ihr eigenes Volk einsetzen oder damit Konflikte in ihrer Nachbarschaft anheizen. Es ist deshalb höchste Zeit, Rüstungsexporte an undemokratische Nicht-NATO-Staaten und in Konfliktgebiete drastisch zu reduzieren, wenn möglich sogar ganz zu beenden.
Im Umgang mit Autokratien ist es oft sinnvoll, wenn nicht die Regierungen am lautesten vorangehen. Hier eröffnet sich vielmehr Parlamenten und zivilgesellschaftlichen Organisationen ein weites Feld.
Manchmal bieten sich gerade auf parlamentarischer Ebene Möglichkeiten, die auf Regierungsebene so nicht möglich sind. Diese Kontakte unter dem Radar der Öffentlichkeit gilt es zu nutzen und auszubauen. Eine solche stille Diplomatie ist häufig effizienter als eine medienwirksame Empörung zur Erbauung des heimischen Publikums.
Dabei ist auch klar, dass der Balanceakt zwischen Moral- und Realpolitik immer schwierig bleiben wird. Demokratie ist kein Exportartikel, den man mit Waffengewalt zu Markte trägt. Die Erfahrungen der vergangenen Jahre zeigen vielmehr, dass sie von innen aus den jeweiligen Gesellschaften heraus wachsen muss. Die weltweite Demokratisierung ist und bleibt eine zentrale Zielgröße der deutschen Außenpolitik. Hier spielen die politischen Stiftungen, ebenso wie zahlreiche NGOs, eine entscheidende und oft unterschätzte Rolle.
Stabilität vs. Anarchie ? von "guten" und schlechten Autokratien
Immer wieder geistert die Debatte von den "guten", ökonomisch stabilen (Entwicklungs-)Autokratien und Diktaturen durch einen Teil der wissenschaftlichen und öffentlichen Debatte. So bietet laut Michael Spence, dem Wirtschafts-Nobelpreisträger von 2001, ein "wohlwollend autoritäres System" die optimalen Voraussetzungen für langfristiges Wirtschaftswachstum. Demokratien agieren - so Spence - innerhalb eines "zu kurzen Zeithorizonts". In dieser Argumentation sind Wahlen ein ökonomischer Standortnachteil, während Diktaturen, von der Stimme des Volkes ungestört, effizient planen, arbeiten und wirtschaften können.
Und auch im SPIEGEL hat Christiane Hoffmann die alte Debatte wieder aufgenommen, ob stabile Autokratien nicht das kleinere Übel seien: "Die Weltpolitik wird in Zukunft weniger vom Gegensatz zwischen demokratischen und autokratischen Staaten bestimmt sein als vom Gegensatz zwischen funktionierenden und versagenden Staaten", meint Hoffmann.
Dieser Befund ist falsch. Die Weltpolitik wird sehr wohl vom Kampf zwischen Demokratie und Autokratie bestimmt - sei es in der Ukraine, in der Türkei oder in Hongkong. Zudem sind Diktaturen eben zumeist keine Häfen der Stabilität. Sie erzeugen systematisch Anarchie und Zonen der Instabilität. Russland in Transnistrien, Georgien und der Ukraine, Saudi-Arabien, Katar und der Iran in der arabischen Welt, China im ost- und südchinesischen Meer. Zudem sind die politischen und wirtschaftlichen Probleme autokratischer Krisenstaaten meist so massiv, dass nur ein systemischer Wandel langfristig stabilisierend wirken kann. Doch genau hierzu sind autokratische Regime, mit ihrem Hauptinteresse auf kurzfristigem Machterhalt und Bereicherung eben nicht bereit.
Doch warum hat die "autoritäre Internationale" Zulauf? Ist ein Kommandostaat, rein funktional gesehen, wirklich die bessere Antwort auf den Anpassungszwang der Märkte als die Demokratie? Erzeugt die scheinbar alternativlos vernetzte globale Welt eine kulturkonservative Gegenmoderne, und damit verbunden die Sehnsucht nach dem starken Mann? Auch in den neuen Mitgliedstaaten der EU ist der Rückhalt für die Demokratie als Regierungsform seit 2006 zurückgegangen. Nicht nur in Ungarn haben die Autoritären wieder Konjunktur. Traditionell ging der Weg über Putsch oder "Machtergreifung", neuerdings werden sie vom der Mehrheit des (zur Wahl gehenden) Volkes gewählt. In Gaza, in Ägypten, in Venezuela, Bolivien, Ecuador und nicht zuletzt in Russland sind die populistischen Alleinherrscher weitgehend legal, aber eben auch unter Einsatz von Manipulationen und Gewalt an die Macht gekommen.
Wir stehen deshalb vor der Frage, ob das weitgehend grenzenlose Europa in Zukunft von demokratischen und rechtsstaatlichen Werten geprägt sein wird, oder ob diese Werte Stück für Stück abgelöst werden durch ein autoritäres Gesellschaftsbild. Denn für das steht eben nicht nur Putins "lupenreiner Autoritarismus"? wie der Vormarsch der Populisten bei den letzten Europawahlen gezeigt hat.
Mehr Selbstbewusstsein im Umgang mit Autokratien
Eine kluge Außenpolitik gegenüber Autokratien muss auf das jeweilige Land ausgerichtet sein. Gegenüber autoritären Nuklearmächten und Großmächten wie China und Russland, die zudem noch Vetostimmen im UN-Sicherheitsrat innehaben, wird man anders Außenpolitik betreiben müssen, als beispielsweise gegenüber Serbien unter Slobodan Milosevic. Die Europäische Union hat gegenüber dem Mitgliedstaat Ungarn andere Einflussmöglichkeiten als gegenüber Weißrussland oder Kasachstan.
Der demokratische Westen muss sich nicht verstecken, sondern sollte seine universellen Werte offensiv vertreten. Die Werte der Amerikanischen Revolution von 1776 und der Französischen Revolution von 1789, die Ideen der Menschenrechte, der Herrschaft des Rechts und die Idee der Gewaltenteilung, der Volkssouveränität und der repräsentativen Demokratie haben auch heute noch eine ungeheure Anziehungskraft. Überall berufen sich Menschenrechtsaktivisten auf die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte durch die Vereinten Nationen von 1948, durch die westliche Werte, zumindest auf dem Papier, globalisiert wurden. Zudem hat sich der Begriff der staatlichen Souveränität im Laufe der Zeit gewandelt. Auf der Internationalen Menschenrechtskonferenz 1993 in Wien haben alle UN-Mitgliedstaaten deutlich gemacht, dass die Wahrung der Menschenrechte nicht nur eine interne Angelegenheit, sondern auch ein legitimes Anliegen der Staatengemeinschaft ist. Derselben Logik folgt der Beschluss der Vereinten Nationen von 2005, einen neuen Menschenrechtsrat zu schaffen sowie der Grundsatz Responsibility to Protect, also das Interventionsrecht der Staatengemeinschaft bei schweren Menschenrechtsverletzungen. Diktaturen und Autokratien können sich deshalb immer weniger hinter ihrer ?Souveränität? und dem Nichteinmischungsgebot verstecken.
Doch trotz allem muss sich deutsche Außenpolitik der unbequemen Wahrheit stellen, dass Deutschland auch mit all seiner soft und hard power nicht verhindern kann, dass autokratische Eliten ihr Land in den Abgrund regieren. Aus diesem Grund geht es nicht so sehr darum, Krisen zu verhindern, die wir nicht verhindern können, sondern darum, sich auf mögliche Krisen vorzubereiten. Die deutsche und die "westliche" Politik sollten gewaltlose Demokratiebewegungen, den Einsatz für Pluralität, Meinungsfreiheit, Rechtssicherheit und Minderheitenschutz unterstützen. Dafür brauchen sie Geld, Schutz und Parteinahme auf höchster Ebene. Dazu kann auch der Erlass von Altschulden eines ehemals autoritären Regimes oder die verstärkte Zusammenarbeit beim Aufbau rechtsstaatlicher Institutionen gehören.
Demokratie als politisches Modell ist potenziell universell. Und sie berücksichtigt kulturelle Eigenheiten weit stärker als Diktaturen. Vor diesem Hintergrund verbietet es sich, die universelle Geltung der Menschenrechte mit dem kulturrelativistischen Argument der westlichen Verwurzelung zu bestreiten. Zum normativen Defizit dieses "realpolitischen" Arguments tritt ein empirisches hinzu. Denn die Stärke der Kräfte, die auf Veränderung drängen, wird regelmäßig unter- und die Stabilität autoritärer Regime überschätzt. Das war in den 1980er Jahren so, als in Polen Solidarność das Kriegsrecht überlebte und schließlich aus dem Machtkampf mit dem kommunistischen Regime als Sieger hervorging. Und es spricht manches dafür, dass auch in Russland und China die Machtverhältnisse weniger festgefügt sein könnten, als das viele ?Realpolitiker? derzeit annehmen.
Tatsächlich nämlich existiert kein autoritäres Modell, das der Demokratie gewachsen oder gar überlegen wäre. Autokratien sind gerade keine effizienten, professionellen, modernen Systeme. Sie sind in der Regel durch Korruption, Kleptokratie und Willkürherrschaft geprägt, die nicht nur politische Freiheit, sondern auch die ökonomische und gesellschaftliche Entwicklung ruiniert. Die allermeisten Autokratien und Diktaturen leisten in Wirklichkeit nichts von dem, was ein Staat leisten soll: Sie vernachlässigen die Ausbildung von Kindern und Jugendlichen, bieten keine soziale Sicherheit, keine unabhängige Rechtsprechung und keine Verwaltung ohne Bestechung und "Beziehungen". Das einzige, worin diese Art Staat sich auszeichnet, ist die Unterdrückung und Ausbeutung der eigenen Bürger.
Demokratische Staaten haben deshalb allen Grund für eine selbstbewusste Außenpolitik gegenüber Autokratien und Diktaturen. Sicher, zur Lösung internationaler Probleme brauchen wir die Autokraten, Nichtdemokraten und Scheindemokraten. Doch sie brauchen uns auch. Und: Liberale Demokratie muss man niemandem aufzwingen. Wenn Menschen die Wahl haben, entscheiden sie sich nur in den seltensten Fällen für autokratische oder diktatorische Regime, die die Ressourcen des Landes zu eigenen, privaten Zwecken unter Einsatz von Gewalt ausbeuten. Der Wunsch, anständig regiert zu werden, ist universal.