Vertrauen ist gut, Waffenkontrolle ist besser
Internationale Verträge bleiben unverzichtbare Instrumente, dem Wettrüsten Einhalt zu gebieten
Ein neues Wettrüsten bahnt sich an. Die USA zeigen offen ihr Desinteresse an Rüstungskontrollverhandlungen und setzen nur auf ihre militärische Stärke. Und den Europäern scheint es zu mühsam, ihre Abrüstungsinitiativen voranzutreiben. Die Autoren verlangen aber die Fortschreibung der internationalen und regionalen Verträge.
Die Rüstungskontrolle befindet sich - je nach Betrachtungsweise - in der Krise, der Stagnation oder ist bereits sanft verschieden. Nach dem Ende des Kalten Krieges steht das Konzept der Rüstungskontrolle heute vor einer doppelten Herausforderung: Es muss sowohl den strukturellen Veränderungen des internationalen Systems nach 1989 als auch der technologischen Dynamik des Informationszeitalters angepasst werden. Die Abrüstungsdekade der 90er Jahre scheint endgültig beendet zu sein.
Zu Beginn des 21. Jahrhunderts bahnt sich ein neues Wettrüsten an. Während die US-Regierung unverhohlen ihr Desinteresse an Rüstungskontrollverhandlungen zeigt und mit ihrer Politik auf militärische Stärke und Suprematie setzt, scheinen die Europäer mittlerweile Abrüstungsinitiativen weitgehend aufgegeben zu haben. Dabei erfordern die neuen sicherheitspolitischen Herausforderungen gerade auch Antworten im Bereich der Rüstungskontrolle. Nach wie vor gilt es, Rüstung zu begrenzen und konsequent abzurüsten, was nicht für die Sicherung des Friedens benötigt wird.
Leider scheinen die USA und ihre Verbündeten als einzige Lehre aus dem 11. September den Ausbau der militärischen Suprematie verbunden mit der Führung von Präventivkriegen gezogen zu haben. Es führt leider kein Weg an der Erkenntnis vorbei, dass die USA - ebenso wie die meisten Nato-Mitglieder - derzeit ihr Heil weniger in den Themenbereichen Abrüstung und Rüstungskontrolle als vielmehr in der Schaffung von gesteigerten und verbesserten militärischen Interventionsfähigkeiten sehen. Nichtverbreitung, Abrüstung und Rüstungskontrolle müssen deshalb wieder verstärkt als wesentlicher Bestandteil einer europäischen Sicherheitspolitik verstanden werden. Dabei müssen sowohl die vorhandenen Abrüstungs- und Nichtverbreitungsregime gestärkt und verbessert als auch die Entwicklung effizienterer Kontroll- und Sanktionsmechanismen in Angriff genommen werden.
Dies ist die einzige Möglichkeit, um auch die USA an das Konzept der Rüstungskontrolle wieder heranzuführen. Die Weltmacht wird diesem Instrumentarium umso mehr Beachtung schenken müssen, wie die Initiativen und Aktionen für eine vermeintlich größere Sicherheit (Prävention, Präemption, Raketenabwehr) an der Realität scheitern. In diesem Augenblick könnte das Konzept einer "robusten Rüstungskontrolle" die USA auf den Weg einer multilateralen Arbeitsteilung zurückführen.
Technologie und Verifikation
Vor dem Hintergrund der in der Folge des Zusammenbruchs der Sowjetunion aufgetretenen Veränderungen, ist die schnelle Verbreitung von Hochtechnologie über alle nationalen Grenzen hinweg eine der wichtigsten Entwicklungen im Bereich der Sicherheit. Weltweit kommt es zu einer tief greifenden technologischen Modernisierung der Streitkräfte, vielfach werden durch diese neue qualitative Aufrüstung vorherige quantitative Abrüstungsmaßnahmen mehr als kompensiert. An die Stelle der zahlenmäßigen Erhöhung der Bestände an Waffen und Personen ist heute die technologisch gestützte Verbesserung und Modernisierung getreten: das qualitative Wettrüsten.
Während zu Zeiten des Kalten Krieges Rüstungskontrollabkommen in erster Linie bzw. ausschließlich durch nationale Regierungen überprüft und verifiziert wurden, wird seit dem Ende des Ost-West-Konflikts die Verifikation verstärkt von spezialisierten internationalen Behörden wie der Internationalen Atomenergiebehörde (IAEO) in Wien, der Organisation für das Verbot chemischer Waffen (OVCW) mit Sitz in Den Haag und der im Aufbau befindliche Atomteststopporganisation (CTBTO) überwacht. Vorbildhaft ist insbesondere das Zentrum für Verifikationsaufgaben der Bundeswehr.
Um die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen wirksam zu kontrollieren und zu unterbinden, müssen Verifikationsregime eine weitgehend umfassende und möglichst lückenlose Kontrolle bieten. Dies können sie zumeist nur bedingt leisten. Dies liegt nicht nur an den technologischen Schwierigkeiten, sondern auch und wesentlich an der nach wie vor zu geringen finanziellen Ausstattung von Verifikationsabkommen und -behörden.
Der technische Fortschritt macht sich jedoch nicht nur bei der Entwicklung von neuen Waffensystemen, sondern auch im Bereich der Verifikationstechnologien bemerkbar. Vor allem im Bereich der Satellitenfernerkundung sind erhebliche Fortschritte gemacht worden. Die Infrarottechnik bietet neue Möglichkeit für Aufklärung und Überprüfung. Verifikation muss, wenn sie ernst genommen werden soll, wesentlich mehr sein als nur gut gemeint. Mit anderen Worten: Sie muss mehr leisten als "nur" Datenaustausch und Vertrauensbildung. Verifikation bedeutet in diesem Sinne die unzweideutige und weitgehend fälschungssichere Überprüfung sicherheitspolitisch und technisch relevanter Sachverhalte. Verifikation ist in erster Linie ein politisches und weniger ein technisches Problem. Entscheidend für die Verbesserung und den Ausbau von Überprüfungs-, Kontroll- und Überwachungssystemen ist und bleibt der politische Wille der nationalen Regierungen.
Die Rolle der USA
Die gegenwärtige Krise der Rüstungskontrolle hängt wesentlich mit der Politik der USA zusammen. Es lässt sich feststellen, dass die Vereinigten Staaten kein bzw. immer weniger Vertrauen in die internationalen Kontrollregime haben, die sie als zunehmend lückenhaft und ineffizient empfinden. Offenbar glauben die USA mit zunehmender politischer und militärischer Dominanz, kleinere Staaten militärisch unter Kontrolle halten zu können, selbst wenn diese nach Nuklearwaffen oder anderen Massenvernichtungswaffen streben.
Die Vereinigten Staaten wollen offensichtlich eine Form der Rüstungskontrolle, die Waffensysteme anderer Staaten begrenzt, aber den eigenen Handlungsspielraum für weltweite militärische Aktionen nicht einschränkt. Dies wird am deutlichsten bei den Planungen zur Raketenabwehr. Ein aus der Geschichte der Abrüstungspolitik bekanntes Sicherheitsdilemma tritt erneut auf: Sobald es eine Hegemonialmacht gibt oder militärische Macht asymmetrisch verteilt ist, kommt Rüstungskontrolle zum Stillstand. Die Überlegenen sehen keinen Anlass mehr, ihre Übermacht aufzugeben oder zu beschränken.
Dies wiederum hat die fatale Folge, dass sich die Unterlegenen ihrerseits zur Aufrüstung genötigt sehen. Der Krieg gegen Irak wurde als "Abrüstungskrieg" angekündigt und geführt, auch wenn die Massenvernichtungswaffen, wegen derer er angeblich geführt wurde, bis heute nicht aufgetaucht sind. Das eigentliche Ziel des Dritten Golfkrieges dürfte jedoch der gewaltsame Sturz Saddam Husseins und die Umsetzung der neuen Sicherheitsdoktrin gewesen sein. Nachdem man die Massenvernichtungswaffen offensichtlich nicht finden konnte, rückt mittlerweile der Sturz eines verbrecherischen Regimes als offizielle Kriegsbegründung in den Vordergrund.
Es bleibt jedoch ein Makel des Irak-Krieges, dass die Führer der Kriegskoalition ihre Bürger und die der Welt getäuscht und in die Irre geführt haben. Darüber hinaus wachsen die Befürchtungen, der Krieg gegen Irak sei nur der erste in einer ganzen Reihe von geplanten "Abrüstungskriegen". Werden künftig unbotmäßige Regime, in denen Terroristen und/oder Massenvernichtungswaffen vermutet werden, präemptiv und präventiv mit Abrüstungs- oder Antiterrorkriegen überzogen werden? Und stehen der Iran und Nordkorea als Nächstes auf der amerikanischen Tagesordnung? Hier besteht allerdings die begründete Hoffnung, dass es in einer konzertierten Aktion von EU und USA gelingen kann, die Konflikte um die iranischen und nordkoreanischen Waffenprogramme friedlich auf dem Verhandlungswege zu lösen.
Die entscheidende Frage jedoch bleibt, was eine Rüstungskontrollpolitik leisten müsste, um Washington davon zu überzeugen, dass Prävention durch Rüstungskontrolle der Prävention durch Entwaffnungskriege allemal vorzuziehen ist. Sie müsste zweifelsohne effizienter, im Sinne von genauer und überprüfbarer, werden. Dies bedeutet in erster Linie die Entwicklung von klaren, wirksamen und überprüfbaren Verifikationsregimen. Verifikation wird somit zur Schlüsselfrage für künftige Rüstungskontrollabkommen, zumindest wenn diese die Zustimmung der USA erlangen sollen.
Sollten die Vereinigten Staaten hingegen ihre gegenwärtige Obstruktionspolitik fortsetzen, so müsste man auch verstärkt über Gegenstrategien nachdenken. Dies impliziert, notfalls auch Regelungen und Rüstungskontrollvereinbarungen ohne die USA anzustreben. So hätte das Biowaffenüberprüfungsprotokoll auch ohne Washington implementiert werden können. 60 von 61 Staaten waren sich einig. Trotzdem scheiterte die Verabschiedung des Protokolls, weil sich die Amerikaner als einzige Delegation weigerten, dem Papier zuzustimmen.
Auch die amerikanische Seite sollte sich bewusst machen, dass Rüstungskontrolle maßgeblich dazu beigetragen hat, Vertrauen zwischen Ost und West zu schaffen. Sie hat wichtige Anreize geliefert und Ergebnisse gebracht. Gerade in Europa führte sie nicht nur zur Begrenzung oder Abrüstung, sondern sogar zur Vernichtung ganzer Waffenkategorien (INF-Vertrag). Abrüstung und Rüstungskontrolle war und ist ein Grundpfeiler der europäischen Sicherheitsarchitektur. Rüstungskontrolle ist somit kein "überholtes Konzept", sondern gerade angesichts neuer sicherheitspolitischer Herausforderungen notwendiger denn je.
In einem Punkt jedoch hat die amerikanische Seite Recht: Die veränderten sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen erfordern neue, innovative Konzepte der Verifikation mittels neuer Technologien vor allem im Bereich der Fernerkundung und der Informationstechnologien. Mit anderen Worten: Rüstungskontrolle muss - wenn sie eine Zukunft haben soll - in der Lage sein, wirksame Verifikations- und Sanktionsmechanismen zu entwickeln, die auch für die USA glaubwürdig und attraktiv sind.
Schlussfolgerungen
Für die Fort- und Weiterentwicklung von Abrüstung und Rüstungskontrolle führt das oben Ausgeführte zu einer Reihe von Schlussfolgerungen und Forderungen, mit denen der darnieder liegende Prozess der Rüstungskontrolle wiederbelebt werden sollte. Hierzu gehören:
1. Intensivierung der Abrüstung: Rüstungskontrolle sollte darauf gerichtet sein, Abrüstung zu intensivieren und den Trend zur Abrüstung zu verstetigen. Dies ist besonders dringlich auf dem Gebiet der Nuklearwaffen. Das Versprechen der Nuklearmächte, vollständig nuklear abzurüsten, muss von entsprechenden Taten begleitet werden. Zudem sind - über die 1999 im Rahmen der KSE neu vereinbarten Festlegungen für konventionelle Streitkräfte in Europa hinaus - weitere substanzielle Abrüstungs- und Rüstungskontrollschritte möglich.
2. Verbesserung des Überwachungsregimes der IAEO: Zu Recht weisen die USA darauf hin, dass das Safeguard-System der IAEO unzulänglich ist und die vollständige Verifikation der Vertragseinhaltung erfolgreich umgangen werden kann. Hierzu bieten sich mehrere Möglichkeiten an: Zum einen kann man das bestehende System auf der Basis des gültigen Vertragsdokuments reformieren, indem man beispielsweise das vorgesehene, aber bislang ungenutzt gebliebene Instrument der "Sonderinspektionen" aktivieren würde. Hier böte sich Iran eventuell als Testfall an. Eine weitere Möglichkeit bestünde darin, das Vertragswerk zu ergänzen und zu reformieren, indem man beispielsweise Verdachtsinspektionen einführt.
3. Kontrolle von Kleinwaffen und leichten Waffen: Ein besonders viel versprechendes Gebiet der Rüstungskontrolle sind die Bemühungen zur wirksamen Kontrolle der Proliferation von Kleinwaffen und leichten Waffen. Hier sollten die vorhandenen Ansätze im Rahmen der OSZE und der Vereinten Nationen weiter verfolgt und intensiviert werden.
4. Durchsetzung selektiver Initiativen: Obwohl es wichtig ist, dass die großen Mächte - und allen voran die USA - sich an Rüstungskontrolle und Abrüstung beteiligen, sollte man Einzelinitiativen gleich gesinnter Staaten nicht von vornherein ausschließen, wenn die Großmächte die Zusammenarbeit versagen. Es ist nicht ungewöhnlich, dass die Unterschriften wichtiger Regierungen unter Rüstungskontrollverträgen fehlen. Die Landminen-Konvention ist hier keine Ausnahme und macht deutlich, dass auch selektive Initiativen Fortschritte erreichen können.
5. Finanzielle und technische Abrüstungshilfe: Die Erhöhung der Abrüstungshilfe ist dringend erforderlich. Oft sind die Abrüstungskosten die entscheidende Hürde für eine schnelle und komplette Durchführung von Abrüstungsmaßnahmen, beispielsweise bei Landminen oder chemischen Waffen. Eine Reihe von Regierungen gewährt derartige Hilfen (v. a. die USA mit dem Nunn-Lugar-Programm), doch sind diese Beträge im Vergleich zu den weltweiten Militärausgaben minimal. Die Globale G-8-Partnerschaft gegen die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und deren Bestätigung auf dem Weltwirtschaftsgipfel von Evian sind hier uneingeschränkt zu begrüßen.
6. Gegenüber der Gefahr chemischer und biologischer Waffen kommt es darauf an, ein dichtes Netz von Transparenzmaßnahmen zu entwickeln, die eine Früherkennung entsprechender Aktivitäten erlauben und der Staatengemeinschaft so die Chance zum rechtzeitigen Handeln geben. Die bestehenden Verträge sollten zügig und unter Einbeziehung wirksamer Verifikationsmaßnahmen ausgebaut werden.
7. Im Bereich der nuklearen Abrüstung sollten folgende Maßnahmen angestrebt werden: Ein umfassender Teststopp mit lückenloser Verifikation, die Erweiterung der Zugangsrechte der IAEO-Waffeninspektoren in allen Nichtkernwaffenstaaten, ein Start-III-Abkommen, das die Arsenale der kleineren Kernwaffenstaaten mit einbeziehen und strikter Verifikation unterwerfen müsste, sowie ein UN-Kernwaffenregister. Im Rahmen der Nato sollte die Frage der Abrüstung der nuklearen Kurzstreckenraketen wieder auf die Tagesordnung gesetzt werden.
8. Wirksame Kontrolle von Trägertechnologien: Entwicklung, Erwerb, Besitz und Weitergabe von militärischer Trägertechnologie sind bislang nicht durch völkerrechtliche Verbots- bzw. Nichtverbreitungsnormen geregelt und auch das Exportkontrollregime "Missile Technology Control Regime" (MTCR) ist in seiner Wirksamkeit beschränkt. Die Raketenproliferation hat in den letzten Jahren erheblich zugenommen und birgt ernsthafte Risiken für die Stabilität und Sicherheit der betroffenen Regionen. Mit der Unterzeichnung des "Haager Verhaltenskodex gegen die Proliferation ballistischer Raketen" am 25. November 2002 wurde ein erster Schritt unternommen, um diese Lücke zu schließen.
9. Im OSZE-Rahmen bietet sich die Einrichtung einer OSZE-Agentur für Rüstungskontrolle und Abrüstung an, die aus dem Konfliktverhütungszentrum hervorgehen könnte.
10. Ziel europäischer Politik sollte eine wirksame Verknüpfung von Abrüstung und Nichtweiterverbreitung sein. Abrüstung muss zum Instrument der Bekämpfung der Verbreitung von MVW werden. Diese wiederum ist die Voraussetzung für weitere Abrüstung. Multilaterale Verträge und wirksamere Exportkontrollregime sollten als Teil einer gemeinsamen Strategie weiterentwickelt werden. Die transatlantische Erklärung vom 26. Juni 2003 geht in die richtige Richtung. Darin erkennen die Vereinigten Staaten die Bedeutung multilateraler Verträge an und erklären sich zumindest deklaratorisch zu einer gemeinsamen Strategie im Kampf gegen die Weitergabe von Massenvernichtungswaffen bereit.
11. Entscheidend bleibt jedoch eine verbesserte Verifikation. Nur so wird man die Vereinigten Staaten mittel- bis langfristig wieder von der Sinnhaftigkeit internationaler Rüstungskontrolle überzeugen können. Verifikation braucht "Zähne" und Phantasie, um wirksam zu werden. Hierzu gehören unangemeldete Vor-Ort-Inspektionen, der Einsatz neuer Überwachungstechnologien und der Aufbau von qualifizierten unparteiischen Inspektorenteams, auf die im Bedarfsfall schnell und unbürokratisch zugegriffen werden können muss. Nach Vorbild der Stand-by Forces für Peacekeeping-Operationen wäre auch der Aufbau von kompetenten Stand-by-Inspektionsteams in Betracht zu ziehen.
Fazit
Internationale und regionale Abkommen zur Kontrolle und Abrüstung der vorhandenen Waffenarsenale, verbunden mit der Einhaltung und gegebenenfalls Verschärfung von Rüstungsexportrichtlinien bleiben unverzichtbare Instrumente, um der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und konventionellen Waffen aller Art Einhalt zu gebieten. Die Behauptung, die klassischen Instrumente der Rüstungskontrolle funktionierten nicht mehr, ist ein wohlfeiles Argument, das in Washington bereits Anfang der neunziger Jahre formuliert wurde: Rüstungskontrolle und Verifikation wird es niemals flächendeckend und allumfassend geben.
Auch künftig wird es Möglichkeiten geben, Rüstungskontrollverträge und die darin enthaltenen Kontroll- und Überprüfungsmechanismen zu umgehen bzw. zu unterlaufen. Gleichwohl gibt es zur vertragsbasierten und verifizierbaren Rüstungskontrolle nur eine Alternative. Ein weltweites nukleares, chemisches und biologisches Wettrüsten. Ein solches kann auch nicht im Interesse der USA liegen. Die Risiken, die aus der Trias der Bedrohung von transnationalem Terrorismus, Massenvernichtungswaffen und zerfallenden Staaten resultieren, sind jedenfalls mit nachrichtendienstlichen, rüstungskontrollpolitischen und polizeilichen Instrumentarien wirksamer zu bekämpfen als durch militärische Interventionen.