Militärmacht und Friedensstifter
"Militärmacht Deutschland?" heißt die von Otfried Nassauer angestoßene Diskussion in WeltTrends. Der schlagwortartige Titel ist wohl in erster Linie als - ganz offensichtlich erfolgreiche - Provokation zu einer angeregten Debatte zu verstehen, die an frühere Dispute über die Rolle Deutschlands nach Ende des Ost-West-Konflikts anknüpft. Bei den großen Partnern in NATO und EU würde die Bezeichnung Deutschlands als "Militärmacht" wohl mittlerweile ein amüsiertes Kopfschütteln hervorrufen - allen voran bei der amerikanischen Supermacht. Ein Land, das mit 1,5 Prozent Anteil des Verteidigungshaushaltes am Bruttosozialprodukt zumindest proportional lediglich so viel ausgibt wie Luxemburg, wird man nur schwerlich als ambitionierte Militärmacht bezeichnen können. Auf der anderen Seite ist Deutschland zweifelsohne in absoluten Zahlen immer noch eine starke konventionelle Macht. Es steht an sechster Stelle bei den Militärausgaben und ist hinter den USA und Russland der drittgrößte Waffenexporteur.
Was ist nun das "neue Deutschland"? "Militärmacht" (Otfried Nassauer), "Zivilmacht" (Hanns W. Maull), "Scheinriese" (Ingo Peters), "Handelsstaat" (Gunther Hellmann) "Machtvergessen" (Hans-Peter Schwarz) oder "Machtversessen" (Norman Paech)? Ist das vereinte Deutschland Groß-, Mittel- oder gar Weltmacht? Auch in den aktuellen Beiträgen der WeltTrends-Debatte schwanken die Beschreibungen der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik zwischen "neowilhelminisch" (Jürgen Rose) und gefangen "im Banne friedenspolitischer Beschwörungsformeln"(Alexander Siedschlag). Die Wahrheit liegt wie so oft eben auch im Auge des Betrachters.
Deutsche Interessen und der Primat des Multilateralismus
Auch in der aktuellen WeltTrends-Debatte zieht sich durch alle Beiträge als roter Faden das immer wieder gern verbreitete Lamento über die unfähigen außenpolitischen Eliten des Landes, die nicht - oder nur unzureichend - in der Lage oder Willens dazu wären, deutsche Interessen zu definieren. Ganz abgesehen davon, ob ein Staat heute angesichts des sich ständig ändernden internationalen Umfelds auswärtige Interessen überhaupt jenseits von Allgemeinplätzen dauerhaft bestimmen kann, mangelt es jedoch keineswegs an Papieren und Strategien, die Deutschlands außenpolitische Interessen zu definieren versuchen: Das Weißbuch von 2006, die europäische Sicherheitsstrategie und die europäische Strategie gegen die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen von 2003 sind dabei die wichtigsten Grundlagendokumente, in denen die deutschen und europäischen Interessen ausführlich behandelt werden. Man kann nun sicher lang und trefflich darüber streiten, ob diese ausreichen ? Kritik und Ergänzungen sind in einer offenen strategischen Debatte jederzeit willkommen. Das Lamento, es gebe keine strategische Lagebeurteilung, stimmt aber ebenso wenig wie die Klage darüber, dass im Bundestag und in den dafür zuständigen Ausschüssen und Arbeitsgruppen keine außenpolitischen Debatten mehr geführt würden. Vielleicht sollten nicht nur Politiker, sondern auch einige Wissenschaftler öfter einmal über den Tellerrand ihrer "Community" hinausblicken.
Was sind nun deutsche Interessen? Als rohstoffarmer Handelsstaat ist Deutschland auf eine internationale Ordnung, Verträge und internationale Organisationen angewiesen, die die globalen Rahmenbedingungen berechenbar machen und die Einhaltung der Regeln garantieren. Auch wenn die "Berliner Republik" mit veränderten und gewachsenen Erwartungen ihrer Partner konfrontiert wurde, hat sich an den Grundkonstanten deutscher Außen- und Sicherheitspolitik in einem dicht gesponnenen Netz institutioneller Bindungen auf den ersten Blick wenig geändert. Das Hauptmerkmal ist nach wie vor ein ausgeprägter Multilateralismus und damit verbunden die Abneigung gegenüber Sonderwegen und Alleingängen. Immer gemeinsam mit Partnern, niemals alleine, lautet nach wie vor die Devise deutscher Außenpolitik. Man kann geradezu von einer "Never alone-Doktrin" sprechen. Aus diesem Grunde ist deutsche Außenpolitik in hohem Maße immer auch Institutionen-Politik. Mit seiner Forderung nach der "Einbindung deutscher Militärmacht in einen gestaltenden, kooperativen Multilateralismus und in multinationale Strukturen" rennt Otfried Nassauer deshalb offene Türen ein. Dies ist weniger einer Forderung als eine Zustandsbeschreibung.
Multilateralismus schließt dabei nationale Interessenpolitik nicht aus, sondern ist geradezu Voraussetzung für eine solche. Denn die Prämisse, dass nationale Interessendurchsetzung des Alleingangs bedürfe, hat sich als falsch erwiesen. Ein solcher ist in der verflochtenen und vernetzten euro-atlantischen Staatenwelt in der Regel eher hinderlich, es sei denn, man verfügt über das Potenzial einer Welt- oder Hegemonialmacht. Die Abgabe von Souveränität und die Selbsteinbindung in die transatlantischen und europäischen Strukturen war somit nicht nur ein innovativer Ansatz, sondern folgte auch einem klaren Kalkül: Denn die uneingeschränkte deutsche Integrationsbereitschaft war ein Hebel, um im Rahmen dieser integrativen Strukturen wieder Einfluss und Mitsprache zu erlangen. Trotz des Stöhnens über die hohen deutschen Nettozahlungen dient die EU natürlich auch als Instrument deutscher Wirtschaftsinteressen. Bereits in der Vergangenheit verfolgte die deutsche Außenpolitik selbstverständlich nationale Interessen, auch wenn diese als europäische deklariert wurden. Nach wie vor gilt: Deutsche Interessen und europäische Interessen sind im Großen und Ganzen deckungsgleich. Und dies unabhängig davon, dass in einzelnen Politikbereichen wie der Finanz-, Wirtschafts-, Agrar- und Arbeitmarktpolitik selbstverständlich auch auf europäischer Ebene mit harten Bandagen gekämpft wird. Ohne die weitere Integration der Europäischen Union wird Deutschland kaum eines seiner außenpolitischen Ziele erfolgreich umsetzen können. Dass die Weltmacht USA trotz vieler transatlantischer Gemeinsamkeiten naturgemäß andere bzw. weitergehende Interessen verfolgt als die europäischen Demokratien, hat die Regierung von George W. Bush seit Amtsantritt eindruckvoll unter Beweis gestellt.
Deswegen hat der Gang der Geschichte seit 1989 die Frage von Otfried Nassauer "Darf und soll die Bundeswehr Aufgaben übernehmen, die an sie herangetragen werden, nur weil multinationale Institutionen wie NATO und EU (...) ihre Aufgabenfelder erweitern?" längst mit einem klaren "Ja" beantwortet. Der Preis des Multilateralismus ist in der Tat auch verbunden mit einem Verlust an Autonomie und mit Verpflichtungen und Kosten. Bei der Umwandlung der Bundeswehr zur Interventionsarmee geht es deshalb weniger um die Rückkehr der deutschen "Militärmacht" und eine dahinter stehende offene Strategie oder gar einen Masterplan. Deutschland agiert diesbezüglich weniger, sondern reagiert auf die Anforderungen der Verbündeten. Die "Militarisierung" der deutschen Außenpolitik ist deshalb auch Konsequenz des Multilateralismus, der Einbindung in NATO, UNO und EU. Im Gegensatz zur Weltmacht USA hat Deutschland hier nicht - oder nur zu einem hohen Preis - die Möglichkeit von Alleingängen oder gar einer opting-out-Klausel.
Die Bundeswehr - verteidigen oder intervenieren?
Der sichtbarste Wandel der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik seit Ende des Ost-West-Konflikts betrifft zweifellos die Einstellung zum Militär und zur Bundeswehr. Deren Aufgabe besteht nicht mehr in der Verteidigung der Grenzen, sondern in der Krisenintervention jenseits des Bündnisgebietes. Die Entsendung von Streitkräften ist zum festen Bestandteil deutscher Außenpolitik geworden. Deutschland hat in der Tat seit 1990 einen langen Weg zurückgelegt. In immer schnellerer Folge entsandte man deutsche Soldaten ins Ausland: nach Kambodscha, Somalia, Bosnien, Kosovo, Mazedonien, Afghanistan, ans Horn von Afrika, in den Kongo und den Libanon.
An die Stelle der Abschreckung von Panzerarmeen aus dem Osten ist die militärisch-polizeiliche Stabilisierung von Konflikten vor, in und nach bürgerkriegsähnlichen Auseinandersetzungen auch fern der eigenen Grenzen getreten. Deutsche Soldaten stehen dabei nicht mehr modernen Armeen gegenüber, sondern Warlord-Milizen. M.a.W.: Die Zeit traditioneller Kampfeinsätze ist vorüber, während die Nachfrage nach Stabilisierungseinsätzen wächst. Zudem sind weder Deutschland noch die EU für massive Kampfeinsätze gerüstet. Dies bleibt die Domäne der Amerikaner.
Auch das Weißbuch der Bundesregierung erkennt formell diese Binsenwahrheit an: "Internationale Konfliktverhütung und Krisenbewältigung einschließlich des Kampfes gegen den internationalen Terrorismus sind auf absehbare Zeit die wahrscheinlicheren Aufgaben." (Weißbuch 2006, S.13) Szenarien, in denen konventionelle Streitkräfte vergleichbaren Gegnern gegenüberstehen, entbehren somit zunehmend der Plausibilität. Allerdings scheut die Regierung teilweise davor zurück, auch die Konsequenzen aus dieser Erkenntnis zu ziehen. So klaffen Lageanalyse und Praxis der Streitkräftebeschaffung und Ausrüstung immer noch auseinander. Die deutsche Rüstungsindustrie arbeitet teilweise noch Aufträge aus dem Kalten Krieg ab. Angesichts der neuen Aufgaben stellt sich zumindest die Frage nach dem Sinn einiger Beschaffungsvorhaben wie bspw. der Panzerabwehrrakete Pars III, des Kampfhubschraubers "Tiger" und des Eurofighters. Dies alles sind Waffensysteme für die Welt des Kalten Krieges, die sich nur bedingt für die neuartigen Herausforderungen von heute eignen. Deshalb braucht die Bundeswehr eine sinnvollere Investitionspolitik, die den gewandelten strategischen Umständen Rechnung trägt. Künftige Streitkräfteplanung sollte deshalb die Prioritäten auf die Stabilisierungaufgaben statt auf unwahrscheinliche Kriege ausrichten. Die Rüstungspolitik der kämpfenden Kalten-Kriegs-Armee ist obsolet oder sollte es zumindest sein. Künftig werden wir eher einen wachsenden Bedarf an Stabilisierungsmaßnahmen haben. Die Fähigkeiten, die dafür gebraucht werden, müssen entsprechend entwickelt und die Rüstungsplanung darauf ausgerichtet werden. Angesichts knapper Ressourcen und Finanzen wird sich nicht nur die Bundeswehr, sondern auch die NATO - mit Ausnahme der USA - auf diese Fähigkeiten beschränken müssen.
Dies bedeutet nicht, dass Deutschland künftig "am Hindukusch verteidigt wird", sondern dass sich die Bundeswehr auch künftig und auf unabsehbare Zeit an Aufbau- und Befriedungsmissionen beteiligen wird - zusammen mit Partnern unter Führung von NATO oder EU und mit einem Mandat der Vereinten Nationen. Dabei ist die Forderung nach einer Exit-Strategie zunehmend unrealistisch - wenn nicht gar naiv. Afghanistan, Kosovo und Bosnien-Herzegowina haben gezeigt, dass internationale Kräfte in Bürgerkriegsgebieten über Jahre, wenn nicht Jahrzehnte, gebunden sind, der Wiederaufbau zeit- und kostenintensiv ist und es deshalb keine einfache Exit-Strategie gibt. Man braucht einen langen Atem und Geduld. Deshalb sollte man den Bürgern auch keine falschen Hoffnungen auf ein rasches Ende der Einsätze der Bundeswehr machen. Nicht zuletzt deshalb müssen neue Auslandseinsätze auch in Zukunft gut überlegt und begründet werden.
Die Rolle des Parlaments
Vor wenigen Jahren noch waren deutsche Blauhelme ein Ding der Unmöglichkeit. Inzwischen hat sich die Bundeswehr an Kampfeinsätzen im Kosovo und in Afghanistan beteiligt, ohne Massenproteste oder auch nur demoskopische Einbrüche für die Regierenden. Zweifelsohne haben sowohl Helmut Kohl wie auch Gerhard Schröder die tatsächlichen und vermeintlichen Anforderungen der Partner dazu genutzt, um der Exekutive neue Handlungsspielräume in der Außenpolitik gegenüber dem Parlament, aber auch gegenüber der Gesellschaft, zu verschaffen. Der Hinweis auf internationale Verpflichtungen und "Bündnissolidarität" diente auch dazu, unliebsame innenpolitische Widerstände aus dem Weg zu räumen. Deshalb muss allen Versuchen, die Rolle des Parlaments als Kontrollorgan der Exekutive zu schwächen oder gar auszuhebeln, entschlossen entgegengetreten werden. Europäische Handlungsfähigkeit bedeutet nicht nur die Schaffung eines europäischen Außenministers und die Konzentration der Entscheidungsmacht beim Europäischen Rat, sondern hier gilt es auch, die Befugnisse und Kontrollrechte des Europäischen Parlaments weiter zu stärken. Bei aller berechtigten oder ungerechten Kritik am bürokratischen Moloch EU und dessen Demokratiedefizit sollte zudem nicht vergessen werden, dass die europäische Integration die erstaunlichste und bewundernswerteste Erfolgsgeschichte des Jahrhunderts ist. Sie beendete tausendjährige Erbfeindschaften und einte einen zerrissenen und kriegerischen Kontinent.
Festzuhalten bleibt, dass die Bundeswehr ein Parlamentsheer ist und bleiben wird. Dies bedeutet, dass der Bundestag jeden Einsatz Jahr für Jahr nach einer kritischen Prüfung und einer öffentlichen Debatte verlängert und so den Bürgern Rechenschaft ablegt. Es war deshalb auch richtig, dass das Parlamentsbeteiligungsgesetz Einsätze der Bundeswehr auch weiterhin von der Zustimmung des Parlaments abhängig macht. Es besteht jedoch die Gefahr, dass im Rahmen neuer militärischer und bündnispolitischer Anforderungen weitere vermeintliche Notwendigkeiten entstehen, die die Rechte des Parlaments weiter aushöhlen. Deshalb gilt: Über den Einsatz der Bundeswehr entscheidet nicht der NATO-Rat, sondern der Bundestag. Und: Militärische Interventionen müssen auf einer völkerrechtlich eindeutigen Grundlage fußen. Dies bedeutet ein entsprechendes Mandat des UN-Sicherheitsrates.
Fazit
Der Wandel des internationalen Systems stellt auch die deutsche Sicherheitspolitik vor neue Herausforderungen: Die neuen Risiken sind oft benannt und beschrieben worden: Terrorismus, Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, failed states, Migration, Umweltzerstörung und Ausbreitung des organisierten Verbrechens. Daraus ergeben sich für die deutsche und europäische Außen- und Sicherheitspolitik eine ganze Reihe von Fragen: Wie gehen wir mit ethnisch und religiös motivierter Gewalt um? Wie begegnen wir den Bedrohungen des internationalen Terrorismus und der Proliferation von Massenvernichtungswaffen? Wie können Abrüstung und Rüstungskontrolle wieder auf die internationale Agenda gesetzt werden? Wie verhindern wir das Zerfallen von Staaten? Unter welchen Bedingungen ist der Einsatz militärischer Mittel erlaubt oder gar geboten? Und: Wie können die multilateralen Institutionen, die im vitalen deutschen Interesse sind, gestärkt werden?
Diese neuen Herausforderungen sind nur multilateral durch globale Kooperation zu lösen. Die dafür geschaffenen Institutionen von der UNO, der EU, der NATO, der OSZE, der Weltbank bis zur WTO haben das Staatensystem jedoch keineswegs außer Kraft gesetzt, denn jeder Staat verfolgt sein Eigeninteresse, nicht nur die letzte verbliebene Weltmacht USA. Die Globalisierung hat die Grenzen für Waren, Kommunikation, Finanzströme, aber auch für Waffen, Drogen und Terrornetzwerke durchlässiger gemacht. Aber die Staatengemeinschaft ist bis heute nur unzureichend in der Lage, den damit einhergehenden Problemen und Bedrohungen angemessen zu begegnen. Viele Staaten denken und handeln noch in den Kategorien der Weltpolitik des 19. und 20. Jahrhunderts. Gerade im Sicherheitsbereich ist das Beharren auf nationaler Souveränität und auf nationalen Egoismen besonders stark ausgeprägt. Ohnehin scheint eine Rückbesinnung auf das "Nationale" wieder verstärkt Konjunktur zu haben. So werden etwa manche bei den Vereinten Nationen vorhandenen Instrumente zur Aufrechterhaltung und Wiederherstellung internationaler Sicherheit nicht genutzt. Stattdessen wurden die Vereinten Nationen zunehmend marginalisiert, es dominieren sicherheitspolitische Alleingänge der USA oder es werden durch nationale Einzelinteressen geprägte Ad-hoc-Allianzen geschmiedet. Die Krise des Multilateralismus ist deshalb auch - wenngleich nicht nur - eine Folge der Weltpolitik der Vereinigten Staaten unter George W. Bush. Dies ändert jedoch nichts daran, dass durch die immer intensivere Verflechtung der Bedingungen von Sicherheit und Unsicherheit und die Globalisierung der Risiken und Bedrohungen im 21. Jahrhundert "Sicherheit" nur als globale Sicherheit gewährleistet werden kann.
Unabhängig davon gilt nach wie vor, dass die neuen sicherheitspolitischen Herausforderungen nicht mehr militärische Mittel, sondern vielmehr politische Konzepte erfordern. Nichtverbreitung, Abrüstung und Rüstungskontrolle müssen deshalb wieder verstärkt als wesentliche Bestandteile einer deutschen und europäischen Sicherheitspolitik verstanden werden. Deutschland kann und muss dazu seinen Beitrag leisten - als Militärmacht, Handelsstaat und Zivilmacht.